Инициируя реформу законодательной ветви власти, президент страны сразу предупредил, что спешка в этом серьезном вопросе совершенно неуместна – необходимо обстоятельно его обсудить в гражданском секторе, экспертной среде и, конечно, в самом парламенте. Однако, судя по тому, что мы видим сейчас, всё делается именно второпях – словно принципиальное решение уже принято, а предметом дискуссий, если они будут, станут разве что какие-то детали. В этой связи мы решили обсудить с нашими экспертами, какова на самом деле конечная цель упразднения сената и что действующая власть получит от такого шага?
«Конечной целью является обнуление срока президентских полномочий»
Что стоит за объявленной в Казахстане реформой парламента?
— Да, я согласен с тем, что решение относительно перехода к однопалатному парламенту уже принято. Следовательно, первое заседание рабочей группы по проведению парламентской реформы, которое состоялось 14 октября, можно расценивать лишь как открытие формального обсуждения технических деталей того, как этот переход будет осуществляться.
По-хорошему, перед тем как зафиксировать данную новацию в тексте Конституции, власти необходимо определиться с ответами на три принципиальных вопроса, которые могут возникнуть у граждан.
Во-первых, почему инициатива, касающаяся перехода к однопалатному парламенту, не была реализована в рамках референдума 2022 года, по итогам которого вносились изменения в Основной закон сразу после январских событий? Тем более что целый ряд оппозиционных лидеров общественного мнения уже тогда рекомендовал к обсуждению альтернативные варианты, которые предполагали в том числе упразднение сената. Складывается впечатление, что сама по себе инициатива отказа от верхней палаты стала своеобразной домашней заготовкой политтехнологов, очередным поводом для того, чтобы внести изменения в Конституцию.
Во-вторых, Акорде необходимо учесть то, как воспримут предлагаемую реформу население и внешние игроки, насколько она отвечает стандартам демократичности и транспарентности принятия решений. Дело в том, что в мире установилась практика, когда пересмотр тех или иных положений Основного закона становится предлогом для обнуления президентских сроков. Подобного рода процессы прошли в России в 2021 году и в Узбекистане в 2023-м, что дало правовую основу Владимиру Путину и Шавкату Мирзиёеву и далее оставаться у власти. Точно такая же модель сейчас обсуждается в Турции – с тем, чтобы после внесения соответствующих поправок в Конституцию провести досрочные президентские выборы, которые с высокой долей вероятности выиграет Реджеп Тайип Эрдоган.
То есть нет никаких гарантий, что в Казахстане после конституционной реформы и перехода к однопалатному парламенту не произойдет обнуления президентских сроков действующего главы государства. И чтобы избежать обвинений в нарушении демократических процедур, идеологам Акорды необходимо заранее проговорить и с обществом, и с политическими элитами вопрос о сроках исполнения нынешним президентом своих полномочий.
В-третьих, верхняя палата парламента выполняет очень важную государственную функцию – в лице тех ее депутатов, которые избираются маслихатами, она представляет на уровне центральных органов власти интересы региональных элит. Упразднение сената и выборы в единственную оставшуюся палату по партийным спискам будут означать, что эти самые региональные элиты в принципе лишатся такого представительства. Соответственно центральная власть потеряет очень важный канал обратной связи с ними, а в более широком смысле — с населением тех или иных областей. Поэтому необходимо предусмотреть некие альтернативные механизмы, которые бы компенсировали потерю влияния на региональных игроков.
Вот на эти три фундаментальных вопроса дальнейшего политического строительства Казахстана и должна найти ответы рабочая группа по проведению парламентской реформы. В этом и заключается суть ее работы. А то, что конечной целью данной реформы является, повторюсь, внесение изменений в Конституцию с целью обнулить ограничения по президентским срокам для Касым-Жомарта Токаева, настолько очевидно, что даже непонятно, зачем власть пытается маскировать этот шаг какими-то абсолютно ненужными инициативами по упразднению верхней палаты парламента.
На мой взгляд, ныне действующий формат законодательной власти, предполагающий существование двух палат парламента, обеспечивает казахстанской политической системе большую степень устойчивости, нежели его однопалатный вариант. Тем более что в истории нашего государства такой опыт уже был. И закончился он в середине 1990-х годов жестким политическим конфликтом тогда еще президента Нурсултана Назарбаева с Верховным Советом. В итоге это привело к принятию новой Конституции, в которую была введена та самая норма об учреждении и сената, и мажилиса.
«Реформа может стать решением проблемы будущего транзита власти»
— Действительно, парламентская реформа требует детального обсуждения. И дело не только в сроках, но и в качестве самой дискуссии. Ведь данная реформа затрагивает различные аспекты политической сферы и государственного управления, которые необходимо учитывать, чтобы минимизировать возможные негативные последствия для будущего нашей страны. А потому ключевая задача заключается в организации качественного и открытого обсуждения с привлечением квалифицированных специалистов и выделением на это достаточного времени.
Кстати, Казахстан – не первая страна в Центральной Азии, решившая отказаться от верхней палаты парламента. Ещё в 2010 году аналогичную реформу провёл Кыргызстан. Примечательно, что там данный процесс проходил в исключительно сжатые сроки. С момента создания конституционной комиссии (22 апреля) до референдума (27 июня) прошло всего 65 дней. Для сравнения: в Узбекистане процесс обсуждения и утверждения новой Конституции занял около восьми месяцев. Так что время – важный, но не абсолютный показатель.
Что касается вопроса о целесообразности существования верхней палаты парламента в Казахстане, то в экспертной среде он поднимался давно. Основанием для этого был унитарный характер государства, где ее необходимость ставится под сомнение, так как в классической теории сенат традиционно считается палатой представителей регионов.
В то же время однопалатный парламент характерен для небольших стран. А обширная территория Казахстана и существенные различия между его регионами создают риск усиления регионализма в политике. Данный аспект критически важен, поскольку формирование национальной идентичности, возможно, потребует сбалансированного подхода. И это необходимо учесть, чтобы избежать негативных последствий, которые возможны при несбалансированном региональном представительстве.
Почему парламентская реформа началась только сейчас? Скорее всего, решение стало результатом стечения обстоятельств. С одной стороны, в стране давно зрела критика парламентской системы, которая плохо справляется с исполнением представительской, контрольной и законодательной функций. Поэтому не раз проговаривалась мысль о необходимости формирования профессионального парламента. С другой стороны, по завершении полномочий действующего президента Казахстан снова столкнется с проблемой транзита власти, и парламентская реформа может стать панацеей для её решения.